Dyskryminacja cudzoziemców w zatrudnieniu w samorządzie terytorialnym

Nagminna praktyka stosowana w ogłoszeniach o naborze w samorządzie terytorialnym, uzależniająca możliwość zatrudnienia na stanowisku pracownika samorządowego od posiadania obywatelstwa polskiego, zmusza do postawienia pytania dotyczącego jej zasadności w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Zasada swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, znosząca wszelką dyskryminację ze względu na przynależność państwową pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy, została uregulowania w art. 45 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z zasady tej wynika prawo ubiegania się o oferowane miejsca pracy niezależnie od obywatelstwa kandydata. Prawo to jednak zostało ograniczone uzasadnionymi względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, a także zostało wyłączone w przypadku zatrudnienia w administracji publicznej. O ile sama zasada swobody przepływu pracowników nie budzi poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle wyjątki od tej zasady – jak pokazuje praktyka – już tak.

Fundamentalne znaczenie dla wykładni zwrotu „zatrudnienie w administracji publicznej” ma orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1980 r. w sprawie o sygn. 149/09. Wskazano w nim, iż „obejmuje ono stanowiska, które wiążą się bezpośrednio lub pośrednio z wykonywaniem kompetencji przyznanych przez prawo publiczne i wypełnianiem funkcji, których celem jest ochrona ogólnych interesów państwa lub innych władz publicznych, co wymaga określonej lojalności wobec państwa ze strony osób piastujących je oraz wzajemności praw i obowiązków, które leżą u podstaw więzi wynikającej z obywatelstwa”. Kluczowe znaczenie ma również orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 września 2003 r. w sprawie Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española o sygn. C-405/01, zgodnie z którym o „zatrudnieniu w administracji publicznej” można mówić jedynie w sytuacji, kiedy kompetencje przyznane przez prawo publiczne są faktycznie wykonywane na bieżąco i nie stanowią bardzo niewielkiej część ich działalności.

Na gruncie prawa krajowego kwestie zatrudnienia pracowników samorządowych w urzędach marszałkowskich, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych, powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych, samorządowych zakładach budżetowych, biurach związków jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki oraz biurach jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego zostały uregulowane w ustawie o pracownikach samorządowych.

W świetle art. 6 ust. 1 ustawy, pracownikiem samorządowym może być osoba, która jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3.

Treść art. 11 ust. 2 ustawy stanowi, iż „kierownik jednostki (…) upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, wskazuje stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Regulacja ta nakłada na kierownika jednostki obowiązek ustalenia czy w podległej mu jednostce znajdują się wolne stanowiska urzędnicze, które spełniają warunki opisane w ust. 3. Jeżeli takie stanowiska istnieją, kierownik jednostki jest nadto zobowiązany do upublicznienia takiej informacji. Przepis ten ogranicza także możliwość zatrudnienia na stanowisku urzędniczym do osób w nim wskazanych; kwestia zatrudnienia na stanowisku nieurzędniczym pozostałych cudzoziemców nie została jednoznacznie uregulowana i jako taka pozostaje otwarta. Nie sposób wszakże przychylić się do stanowiska doktryny (B. Ćwiertniak, D. Książek, Komentarz do art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych), jakoby ratio legis polegało na pozbawieniu pozostałych cudzoziemców możliwości zatrudnienia np. na stanowisku pełnomocnika ds. cudzoziemców.

Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy, „osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa, jeżeli posiada znajomość języka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach o służbie cywilnej”.

Jak więc widzimy, ustawodawstwo polskie poszło o krok dalej niż europejskie i umożliwiło zatrudnienie jako pracownika samorządowego – mając na względzie uwagi do ust. 2 – również osoby nielegitymującej się obywatelstwem żadnego z państw członkowskich Unii Europejskiej. Z cytowanego przepisu wynika, iż osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Obie te przesłanki winny zostać spełnione kumulatywnie, ażeby można było uzależnić możliwość zatrudnienia od obywatelstwa kandydata.

Brak definicji legalnych wyżej wymienionych pojęć implikuje potrzebę sięgnięcia do dorobku judykatury. Z uwagi na fakt, iż przesłanki wymienione w art. 11 ust. 3 ustawy wydają się swoją genezą sięgać do orzeczenia Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 1980 r. w sprawie o sygn. 149/09, aktualne pozostają wywiedzione z niego tezy przytoczone wcześniej.

Warto przytoczyć również orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2014 r., I ACa 1272/13, w którym to stwierdzono, iż „wykonywanie funkcji władzy publicznej łączy się co do zasady z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. (…) Wykonywanie władzy w tym sensie może mieć postać nie tylko wydania decyzji (orzeczenia), lecz także faktycznej ingerencji w sferę praw jednostki, na przykład użycia przymusu zarówno w stosunku do majątku, jak i osoby”.

Sankcja odszkodowawcza za naruszenie przez pracodawcę obowiązku równego traktowania pracowników ze względu na obywatelstwo została określona w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 18(3)a § 1, „pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy (…), w szczególności bez względu na (…) narodowość (…)”. Osoba, wobec której pracodawca naruszył zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, ma prawo – w świetle art. 18(3)d – do odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Przyjmując za podstawę prawną powyższe przepisy, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie w orzeczeniu z dnia 16 listopada 2010 r., VIII P 511/10, przyznał obywatelowi Włoch odszkodowanie w wysokości 3.951 zł z tytułu naruszenia przez urząd będący pracodawcą obowiązku równego traktowania w zakresie nawiązania stosunku pracy ze względu na narodowość kandydata.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *